Народный контроль в СССР: как работала система общественных проверок#

На советских предприятиях действовала особая система надзора: наряду с директором, парторгом и профсоюзным комитетом работали народные контролёры. Это были не профессиональные инспекторы, а обычные рабочие и служащие. Они могли проверять разные стороны деятельности предприятия, заходить в любой цех, запрашивать документы и при необходимости приостанавливать производство.

За эту работу контролёры официально не получали отдельной зарплаты: обязанности исполнялись на общественных началах. Однако результаты проверок не обязательно оставались на уровне предприятия. Заключения могли направляться непосредственно министру, минуя заводское руководство.

Народный контроль был необычной для других стран системой. К распаду СССР в 1991 году в его органах состояло около десяти миллионов человек.

От Рабкрина до массовых проверок#

Задолго до появления народного контроля в его позднесоветском виде, в 1920 году, Ленин учредил Рабоче-крестьянскую инспекцию, или Рабкрин. Предполагалось, что рядовые граждане будут проверять работу государственного аппарата. С 1919 по 1922 год Рабкрин возглавлял Сталин. При нём инспекция стала также инструментом борьбы с саботажем и вредительством.

Рабкрин просуществовал до 1934 года. Затем его преобразовали в Комиссию советского контроля, а позднее — в Министерство госконтроля СССР. Эти учреждения уже опирались на профессиональных чиновников, а не на добровольцев из трудовых коллективов.

К идее массовых проверок силами самих граждан вернулись в 1965 году. Экономика входила в период застоя: планы нередко считались выполненными лишь на бумаге, а качество продукции ухудшалось. Хрущёв недавно был смещён, и новое руководство во главе с Брежневым искало способы повысить эффективность хозяйства, не прибегая к радикальным реформам.

В декабре 1965 года приняли закон «Об органах народного контроля в СССР». Он предусматривал создание Комитета народного контроля СССР во главе с председателем, входившим в Совет министров. Комитеты появились в республиках, областях и районах. На уровне организаций создавались группы и посты: в колхозах и совхозах, на заводах и в НИИ, в больницах и школах.

Кто становился контролёром#

В состав народных контролёров попадали разными путями. Одних избирали на общих собраниях трудовых коллективов, других выдвигали партийные органы. Некоторые вступали в эту работу по собственной инициативе — из убеждений или ради возможности влиять на дела предприятия.

Социологические исследования 1970-х и 1980-х годов позволяют описать типичного контролёра как мужчину в возрасте от 40 до 55 лет, со средним специальным или высшим образованием, члена партии и работника со стажем на предприятии более десяти лет. Примерно половину составляли рабочие, около трети — инженеры и техники, остальные были служащими.

В народном контроле участвовали также комсомольские активисты, пенсионеры и женщины, но основой системы оставались опытные сотрудники среднего возраста. Многие из них хорошо знали производство и умели разбираться в технической документации.

Причины участия были неодинаковыми. Одни хотели бороться с браком и приписками и добиваться порядка. Других привлекали дополнительный статус и некоторая защищённость: удостоверение контролёра затрудняло увольнение, а руководители и коллеги обычно старались не вступать с его обладателем в конфликт.

Для части участников эта деятельность становилась шагом в карьере. Активная работа в органах народного контроля могла привести к должности в партийных или советских структурах. Некоторые председатели местных комитетов впоследствии становились секретарями райкомов или заместителями председателей исполкомов.

Что входило в их обязанности#

Полномочия народных контролёров были широкими. Закон давал им право следить за выполнением планов, соблюдением государственной дисциплины и расходованием средств. Они могли запрашивать у должностных лиц документы и объяснения, посещать любые объекты, присутствовать на заседаниях администрации. По итогам проверки контролёры вносили представления с требованием устранить нарушения или привлечь виновных к ответственности. Если обнаруживались признаки преступления, материалы передавали в прокуратуру.

На практике значительная часть проверок касалась производства. Контролёры выясняли, соответствует ли качество продукции требованиям, не записывает ли цех в отчёт невыполненный план, не расходуются ли материалы без необходимости и не пропадают ли товары со складов.

Обычная проверка могла выглядеть следующим образом: группа приходила в цех, сопоставляла наряды с реальным выпуском продукции, осматривала несколько изделий и оформляла акт. Если обнаруживались брак или приписки, директору направляли представление с требованием принять меры и наказать ответственных.

Отдельным направлением была торговля. Контролёры посещали магазины, рестораны и столовые, оценивали качество продуктов, проверяли цены и санитарное состояние. Они могли попросить взвесить товар при покупателях, чтобы убедиться, что весы не используются для обмана. Если накладная не соответствовала грузу, проверяющие могли остановить разгрузку.

Следили и за трудовой дисциплиной: фиксировали прогулы и опоздания, пьянство на рабочем месте и хищения.

Между формальными отчётами и реальной работой#

По официальной статистике, в 1980-е годы органы народного контроля ежегодно проводили около двух миллионов проверок. Они направляли сотни тысяч представлений и возвращали в бюджет десятки миллионов рублей.

Однако эффективность системы зависела от конкретного предприятия. На крупных оборонных заводах, где дисциплина и без того была жёсткой, проверки часто превращались в формальность. На гражданских предприятиях с постоянным невыполнением плана контролёры могли выявлять реальные нарушения, но добиться их устранения было трудно: причины нередко заключались в самом устройстве плановой экономики.

Например, проверка могла установить, что завод выпускает брак из-за нехватки качественных материалов. Контролёры направляли представление руководству, откуда поступало требование исправить ситуацию. Но необходимых материалов по-прежнему не было: их не выпускало другое предприятие, столкнувшееся со своими проблемами. Так одна и та же проблема переходила по цепочке и оставалась нерешённой.

Активным контролёрам приходилось сталкиваться и с противодействием внутри коллектива. Тот, кто действительно проверял все участки и задавал неудобные вопросы, мог стать помехой для директора, мастеров и рабочих. Его могли постепенно вытеснить: перевести на другое место, лишить премии, сославшись на формальные причины, или создать условия, при которых работать становилось тяжело.

Система могла использоваться и во внутриаппаратной борьбе. Если директор стремился отстранить неугодного начальника цеха, контролёры могли провести проверку и обнаружить нарушения. Подобные недостатки, впрочем, можно было найти почти в любом подразделении.

Зачем государству понадобился общественный надзор#

Советская власть не доверяла собственному чиновничьему и хозяйственному аппарату. Эта идея прослеживалась от Ленина через Сталина к Брежневу: государственные служащие и руководители предприятий, как предполагалось, склонны скрывать проблемы, приписывать результаты и обходить правила. Поэтому за ними требовалось наблюдать снизу — силами «простых людей».

У народного контроля было несколько задач. Прежде всего он должен был выявлять нарушения в экономике. Плановые показатели не выполнялись, качество падало, а профессиональных проверяющих было недостаточно. Инспекции не могли регулярно присутствовать на каждом предприятии, тогда как общественные группы создавали постоянное, пусть и не всегда эффективное, присутствие контролёров.

Важной была и политическая сторона. Участие миллионов граждан в проверках позволяло представлять систему как форму народного управления: не только директора распоряжаются производством, но и рабочие имеют возможность контролировать руководство.

Кроме того, народный контроль давал выход недовольству. Человек, замечавший хищения, приписки или несправедливость, мог не ограничиваться молчаливым возмущением, а попытаться действовать через официальную организацию. Так протестные настроения направлялись в русло, которое считалось безопасным для власти.

Наконец, система выполняла кадровую функцию. Контролёры приобретали опыт работы с документами, проведения проверок и общения с руководителями. Из числа активных участников затем могли набирать партийных и советских работников.

Почему проверки не устранили экономические проблемы#

К концу 1980-х стало заметно, что народный контроль не способен остановить рост проблем. Приписки сохранялись, качество продукции продолжало снижаться, дефицит увеличивался. Даже около десяти миллионов контролёров не могли исправить недостатки, связанные с устройством плановой экономики.

Сложность заключалась не в нехватке проверок, а в механизме работы системы. Если завод должен выполнить план любой ценой, возникает стимул гнать продукцию, даже когда она не соответствует требованиям. Если материалы не поступили, контролёры не могут создать их из ничего. А когда заработок зависит от стажа и разряда, а не от качества работы, у сотрудника может не быть достаточной мотивации прилагать дополнительные усилия.

Контролёры могли обнаружить последствия, но не располагали полномочиями менять причины. Они фиксировали брак, но не могли заставить конструкторов улучшить проект. Могли выявить воровство, но не могли перестроить систему снабжения, в которой получить необходимое по заявке было труднее, чем достать это незаконным путём.

В 1989 году газеты начали публиковать критические материалы о беспомощности народного контроля. Сами контролёры рассказывали, что их представления оставались без ответа, виновных не наказывали, а в трудовых коллективах проверяющие нередко становились изгоями.

В ноябре 1991 года, за месяц до распада СССР, Ельцин своим указом упразднил народный контроль. Комитеты закрыли, удостоверения сдали, а общественные активисты разошлись. Некоторые перешли в создававшиеся контрольно-ревизионные управления, но там уже работали профессиональные чиновники, а не общественники.

Эксперимент с массовым контролем завершился. Десять миллионов добровольцев могли проверять предприятия и фиксировать нарушения, однако не могли исправить систему, в которой сами возникали эти нарушения. Дело было не просто в количестве проверяющих: даже многочисленные проверки не делали плановую экономику эффективной.